Presupuesto y gasto público
Juan Bautista Alberdi jurisconsulto, economista, político, estadista, diplomático, diputado, escritor, inspirador de la Constitución Nacional de 1853, expresó que: “El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro público, es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del Tesoro puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la elección y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública, embrutecido, oprimido, degradado el país”.
Es así que, bajo su análisis, el gasto público debía dirigirse a “constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad”; es decir que el gasto nacional argentino se compone “de todo lo que cuesta el conservar su Constitución, y reducir a verdades de hecho los objetos que ha tenido en mira al sancionarse, como lo declara su preámbulo”. Consecuentemente, el dinero público gastado en otros fines que no sean los que la Constitución señala como objetos de la asociación política argentina, constituye dinero malgastado y malversado. El Tesoro nacional, tiene un fin santo y supremo en su concepto, quien lo distrae de él está cometiendo un crimen, ya sea el gobierno cuando lo invierte mal, o el ciudadano cuando roba o defrauda la contribución impuesta por la ley del interés general. Hay cobardía y latrocinio, en toda defraudación contra el Estado; hay egoísmo llevado hasta la bajeza, pues no es el Estado el que soporta el robo, sino el amigo o el compatriota del defraudador “que tienen que cubrir con su bolsillo el déficit que deja la infidencia del defraudador”.
En otra ocasión puntualizamos que estas significativas enseñanzas no habían perdido vigencia; muy por el contrario, encuentran en la actualidad su cimiento en la transparencia pública, en las responsabilidades de quienes gestionan los fondos públicos y en la eficacia del gasto público.
Con esta perspectiva, recuérdese que el presupuesto es un instrumento ínsito en el funcionamiento del Estado y en el logro de los objetivos de interés público que tiene a su cargo y que la Constitución nacional es la que provee las bases del plan de desarrollo que aquel concreta.
Ello no impide desconocer el continuo conflicto que se presenta entre cantidad y calidad del gasto y el enfrentamiento de quienes ponen el acento en sus montos y de los que atienden a su cualificación, aspectos que configuran un tema central de la economía mundial, en el que están presentes factores económicos, fiscales, políticos, jurídicos, sociales, culturales, históricos, que interactúan a la hora de determinar su monto y su “destino”.
Lo cierto es que una inquietud constante en la historia del mundo occidental y de economistas, políticos y administradores, reside en el aumento del gasto público y las dificultades para contenerlo y en su caso, disminuirlo. Es obvio que ello obedece a un sinfín de causas de diversa índole y que la economía y la política no siempre unificaron objetivos.
En definitiva, si bien el cuadro es complejo y excede el enfoque financiero, cabe puntualizar que el presupuesto público configura un instrumento ordenador de la gestión pública, limitante de la actuación de los poderes estatales, que debe brindar información precisa para conocer la magnitud y el destino de los fondos públicos.
El gasto público desde la perspectiva de los derechos fundamentales
En el marco abordado, es necesario entender que el presupuesto expande sus efectos hacia los derechos fundamentales de la persona humana y que el gasto público es su principal protagonista. Éste cumple una función relevante de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de incrementos decisivos sobre aspectos tales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión, lo que obliga a que se sujete a los principios de equidad, transparencia, eficacia, eficiencia. Por eso, el gasto público es una llave para cumplir con los objetivos constitucionales, aunque también puede convertirse en un arma letal y, por ende, destruirlos.
Ahora bien, si el contenido del gasto público no debe escindirse de la satisfacción de los derechos del individuo, la operatividad de éstos no puede quedar desplazada por la limitación de los recursos públicos. Si bien en el contexto de las economías y las finanzas de los países existe el principio de que los recursos son limitados, la efectividad de los derechos fundamentales debe encontrar un punto de equilibrio entre la distribución de los fondos públicos y las medidas que los Estados adoptan para paliar las deficiencias.
Encontramos reflejada la elección que implica evaluar restricciones presupuestarias y derechos, en las expresiones de Peter Häberle cuando se interroga sobre si los derechos fundamentales deben darse “sólo en la medida de la capacidad de prestaciones económicas del Estado, o el Estado debe ser prestacional en la medida en que reseñan sus derechos fundamentales”.
De ahí que, desde esa perspectiva, consideremos que resulta necesario superar la idea de un “Estado de derecho presupuestario” en el que, en forma automática, los derechos se supeditan a que la existencia de presupuesto para satisfacerlos.
En definitiva, el Estado debe recordar que al elegir prioridades presupuestarias tiene que implementar políticas públicas razonables y realizar el máximo esfuerzo, conforme al art. 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
La ubicación de la dignidad de la persona humana como eje del gasto público, tuvo recepción en el caso “Q” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, oportunidad en la que concluyó que el esfuerzo estatal (en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) realizado para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales que las normas constitucionales garantizaban a la actora y su hijo no resultaba suficiente o adecuado, pues ni siquiera atendía a las mínimas necesidades que la situación requería. Aun cuando admitió que no existía una única manera de responder al derecho reclamado (el de vivienda) las alternativas implementadas por la Ciudad no daban una respuesta apropiada, definitiva y acorde a las extremas circunstancias que debía afrontar la reclamante.
En tal contexto y considerando las limitaciones derivadas del principio de inelasticidad presupuestaria recordó las pautas del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por ley 26.663) y la interpretación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al considerar que la disponibilidad de recursos aun cuando condiciona la obligación de adoptar medidas, “no modifica el carácter inmediato de la obligación, de la misma forma que el hecho de que los recursos sean limitados no constituye en sí mismo una justificación para no adoptar medidas”. Por tal razón, aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, se mantiene inalterable la obligación del Estado de velar por el disfrute más amplio posible de los derechos económicos, sociales y culturales, quien debe proteger a los miembros o grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad incluso en momentos de limitaciones graves de recursos, adoptando programas específicos de un costo relativamente bajo (ello de acuerdo a la Declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, E/C. 12/2007/1).
Esta posición resulta acorde con las Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que expresan: “Un Estado incurre en una violación del Pacto cuando no cumple lo que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina ‘una obligación mínima esencial de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos esenciales de cada uno de los derechos… Por ejemplo, incurre prima facie en una violación del Pacto un Estado parte en el cual un número significativo de personas se ven privados de alimentos esenciales, atención básica de salud, habitación y vivienda mínima o las formas más básicas de enseñanza’. Estas obligaciones mínimas esenciales son aplicables independiente de la disponibilidad de recursos en el país de que se trate o cualquier otro factor o dificultad”.
En este punto, resulta necesario traer a colación los principios de la Convención Interamericana contra la Corrupción, que fija que no existe discrecionalidad en el manejo de los fondos públicos, dado que el gasto innecesario o superfluo, el descuido en la administración de bienes públicos y la realización de proyectos inútiles, encuadran en las prohibiciones de dicha Convención.
En resumen y como puntualiza la Corte Suprema en el citado precedente “no se trata en esta situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su costo dar por cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación a las necesidades del caso. Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible (…) aun cuando el esfuerzo económico estatal es considerable, no parece ser el resultado de un análisis integral para encontrar la solución más eficiente y de ‘bajo costo’, en los términos que recomienda el Comité citado de Naciones Unidas”.
Reflexiones finales: El control del gasto público
Por último, el gasto público en el siglo XXI en su vinculación con los derechos fundamentales de la persona humana, obliga a que el control que se ejerza sobre él deba ser eficaz y eficiente y no limitado a verificaciones formales.
El límite cuantitativo que autoriza el Poder Legislativo al sancionar la ley de presupuesto, ya no puede constituir el único o más relevante parámetro de control; éste debe ampliar su horizonte para que pueda comprobarse si aquel gasto cumple con los objetivos constitucionales.
Esto quiere decir que resulta necesario implementar un modelo de control de la gestión por resultados para medir el logro de las metas y los resultados alcanzados. Este enfoque -que deberá involucrar los controles interno y externo- permitirá conocer el destinado dado a los recursos públicos y, particularmente, obtener información acerca de los objetivos concretos cumplidos a través del gasto público. En este aspecto, reiteramos que en materia de derechos fundamentales el problema no reside exclusivamente en el monto de la erogación que involucran, sino en el “cómo” se gasta.
Sin lugar a dudas, será fundamental exigir el máximo grado de transparencia pública y por lo tanto exhortar al amplio acceso a la información (la que debe ser clara, precisa y comprensible), la participación ciudadana y el control social; aspectos que meritan un análisis particular.
