Hace pocas semanas, la Universidad de Mannheim en Alemania publicó un interesante estudio cuyo objeto fue la evolución que ha tenido el concepto de tax competition en países industrializados en el período comprendido entre 2009-2019. Los expertos de la referida casa de estudios concluyeron que el fenómeno de “tax competition” tradicional –vale decir, aquellos incentivos tributarios que los países otorgan a empresas o personas para radicar sus domicilios u operaciones (o parte de ellas) en su territorio– ha ido cambiando, desde un enfoque eminentemente corporativo a uno cuyo énfasis se encuentra en la atracción de trabajadores calificados. Aun cuando el período que comprendió el estudio corresponde a tiempos pre-COVID 19, la alta movilidad de trabajadores calificados es un fenómeno que ya era una realidad antes de la pandemia actual producto de la digitalización de la economía, en general, y del trabajo, en particular.
La presente columna tiene por objeto discutir brevemente qué ha pasado con el fenómeno de tax competition en Chile y en Latinoamérica en los últimos años, con el objeto de definir si nos hemos ido moviendo en un sentido similar al de países industrializados o, por el contrario, existe aún espacio para avanzar en una dirección similar.
En el caso chileno, en los últimos años, no hemos avanzado demasiado en materia de tax competition para trabajadores calificados, más allá del ya tradicional beneficio que ofrece nuestra legislación para los extranjeros –no necesariamente trabajadores calificados– que vienen a radicarse al país durante los 3 primeros años de residencia en Chile permitiéndoles tributar sólo por sus rentas de fuente nacional y no de fuente mundial, como es la regla general tanto en Chile como en numerosas jurisdicciones.
En Chile, así como en los demás países de Latinoamérica, los ingresos sujetos a impuestos personales no representan una parte demasiado significativa de la recaudación fiscal, en comparación a los impuestos al consumo (IVA) e impuesto corporativo. De ahí que el foco de las administraciones tributarias de la región no se encuentra ahí. Sin embargo, si miramos la situación de países desarrollados –particularmente aquellos pertenecientes a la OCDE– la situación es muy distinta: en Europa, por ejemplo, los ingresos fiscales por impuestos personales son en muchos casos la principal fuente de ingreso fiscal.
Atendida la relevancia que tienen los impuestos personales dentro de los países que componen la Unión Europea (UE) resulta interesante revisar brevemente los alcances del fenómeno de tax competition para trabajadores calificados en Europa. Primeramente, cabe reconocer que los mismos tratados fundantes de la UE (i.e. TFEU y TEU, según sus abreviaciones) contemplaban ya entre los principios fundamentales sobre los cuales se construyó la idea de “mercado común” la libertad de movimiento de las personas.
Por cierto, ha sido posteriormente la Corte de Justicia de la Unión Europea (CJEU) la que, a través de abundante jurisprudencia, ha ido informando en el tiempo y dando aplicación práctica a los principios contemplados en los tratados fundantes de la UE. Existen, asimismo, disposiciones tributarias contenidas en la legislación doméstica de algunos estados miembros destinadas a atraer el capital humano calificado a sus jurisdicciones. En efecto, a modo meramente ejemplar, Países Bajos contempla una importante rebaja (“30% ruling”) en la base del impuesto a la renta para trabajadores calificados la cual tiene una duración de hasta 5 años.
Por otra parte, determinados Convenios para Evitar la Doble Tributación (CDI) suscritos entre países miembros de la UE con importantes flujos de personas entre sí contienen también casos interesantes (ejemplo, CDI entre Alemania y Francia o CDI entre Suiza y Alemania) que consideran disposiciones especiales aplicables a trabajadores fronterizos (“frontier workers”), las cuales tienen por objeto hacerse cargo de mitigar su carga tributaria. Dichas normas, en muchos casos, resultan aplicables a trabajadores calificados. Si bien dichas disposiciones no están incorporadas en los modelos más utilizados en materia de CDI (i.e. OCDE y ONU), son supuestos que podría valer la pena considerar en el futuro en algunos países de nuestra región.
Sin perjuicio de lo anterior, es también oportuno señalar que parte de la doctrina tributaria internacional ha considerado que las disposiciones de los CDI relativas a ingresos de personas naturales (i.e. artículos 15 y siguientes de los Modelos OCDE y ONU se refieren a rentas del trabajo dependiente, honorarios de directores, artistas y deportistas, funcionarios públicos) no son todo lo consistentes que podrían ser. Otros, asimismo, critican algunas distinciones contenidas en los Modelos de CDI por carecer de justificación suficiente, por ejemplo, el tratamiento separado entre rentas del trabajo dependiente y honorarios de directores.
En los últimos 2 años, la pandemia del COVID-19 trajo también, en algunos casos, medidas extraordinarias, las cuales vinieron a hacerse cargo de situaciones que afectaban a trabajadores que prestaban sus servicios en un Estado miembro determinado de la UE y vivían en otro distinto. Es llamativo el caso, por ejemplo, de Luxemburgo y Bélgica, los cuales en el Protocolo de su CDI establecieron una disposición especial la cual dispuso que los días pasados en modo home office a partir del 14 de marzo de 2020 no contarían para efectos de los tiempos de estadía mínimo en un estado, en el marco del artículo 15 del CDI vigente entre dichos países.
Este es un ejemplo de cómo la pandemia del COVID-19 vino sólo a exacerbar la velocidad que estos fenómenos de movilidad del capital humano vienen teniendo en la UE en los últimos años como consecuencia de la digitalización de la economía. Cada día tiene más sentido aquello que señalaban algunos hace no mucho tiempo atrás: la economía digital cada día se transforma más en “la” economía.
Es justo reconocer, por supuesto, que los países de nuestra región carecemos, en general, del grado de conectividad y alto nivel de integración que poseen la mayoría de los países que conforman la UE, por diversas razones que van desde limitaciones económicas evidentes, hasta otras de tipo geográficas (desiertos, selvas, cordilleras). Existen, en mi opinión, otras razones además de las recién mencionadas que contribuyen al poco avance que ha habido en materia de tax competition para trabajadores calificados en Latinoamérica. Una de ellas tiene que ver, por ejemplo, con el tipo de economía o fuentes de riqueza que aún predominan, en general, en la región. En gran medida, seguimos dependiendo de exportaciones de minerales,productos agrícolas y ganaderos. Dicha economía extractiva, por supuesto, ha evolucionado y tecnificado muchos de sus procesos para mantenerse competitiva en el mercado internacional.
Ello ha supuesto que los Gobiernos han enfrentado desafíos desde el impuesto corporativo para incentivar y facilitar la internación de tecnología en muchos casos vinculado a deducciones al impuesto corporativo que pagan las empresas. Sin embargo, la tecnología, maquinaria, aparatos electrónicos, software, investigación de alto nivel, y últimamente el desarrollo de vacunas siguen siendo desarrollados esencialmente en países industrializados. Son ellos, por tanto, quienes han ido avanzando en establecer incentivos tributarios para la atracción del capital humano más sofisticado, clave para el desarrollo de estas industrias.
En mi opinión, si los países de nuestra región aspiran a tener una economía de punta que nos empuje hacia el desarrollo debemos no solamente establecer incentivos tributarios –entre otros, por cierto– a nivel corporativo, sino que también a nivel de las personas.
Muchos negocios hoy en día –principalmente los digitales, llamados “unicornios” cuando ya llegan a una cierta valorización de mercado- surgen de las ideas de personas talentosas, las cuales posteriormente salen a buscar financiamiento muchas veces al extranjero para seguir creciendo. Quizá el establecimiento de incentivos tributarios a trabajadores calificados y/o emprendedores en la región puede ser una forma de que las grandes empresas salgan de Latinoamérica al mundo y no viceversa, con todas las externalidades positivas que ello conlleva. Es posible que haya que incorporar ciertos incentivos en lugares distintos para empezar a obtener resultados diferentes. La economía de hoy, en gran medida digitalizada, permite que los negocios vean la luz virtualmente desde cualquier parte del mundo. Es un interesante desafío para Latinoamérica capitalizar estas oportunidades y entrar así a competir con países industrializados, de manera que personas talentosas y sus ideas transformen a nuestra región en el futuro en exportadores de industrias digitales.
