Mas allá de las particularidades, lo frecuente es que, si dos personas se enfrentan en un tribunal, cada uno de ellos tenga un 50% de posibilidades de ser victorioso. Claro, existen victorias o derrotas a medias, pero un 50% sería una expectativa razonable. Sin embargo, pareciera que cuando estamos en una contingencia tributaria y en frente se tiene al Servicio de Impuestos Internos (SII), esas expectativas caen a niveles mínimos. Pero ¿es la solución de controversias en Chile una batalla desigual? Es ahí donde pareciera que las expectativas nos juegan en contra.
Revisemos el periodo 2010 a 2013, años en los cuales se instalaron en Chile los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA), los cuales se hicieron cargo de absorber de manera independiente -puesto que antes esta labor era ejercida por el Servicio de Impuestos Internos- la aplicación de la justicia tributaria. Sin embargo, a menos de 10 años desde su instalación total en el país, existe una baja en más de un 60% en los ingresos de causas a dichos tribunales ¿Entonces, esto significa que no tiene sentido tener tribunales especializados en la materia?
Sin duda que la respuesta es negativa. Son fundamentales en el respeto de las garantías a los contribuyentes y la correcta determinación de la obligación tributaria. Pero, las bajas expectativas nos han hecho creer que recurrir ante ellos es inoficioso. Al analizar esos 3 primeros años en su implementación total nacional, los TTA recibieron el ingreso de 3.876 causas bajo el procedimiento general de reclamo. Sin embargo, en los últimos 3 años, dichos ingresos ascienden a un poco más de 3.000 causas, lo que significa una baja en casi un 30% a nivel país.
En la otra vereda, esto es en sede administrativa, los ingresos de Reposición Administrativa Voluntaria (RAV) y Revisión de la Actuación Fiscalizadora (RAF), en los años 2013 a 2015, ascendieron a 12.193 causas. Asimismo, en los últimos 3 años, ha existido un aumento de requerimientos, llegando a un poco más de 13.000. Lo que significa un aumento de prácticamente un 8%. Por lo tanto, comparando procedimientos que buscan dejar sin efecto el mismo tipo de actos, pero en distinta sede, existen tendencias muy distintas. Entonces ¿por qué si muchos creíamos que la llegada de los TTA iba a aumentar la litigiosidad entre el SII y los contribuyentes, esto no ha ocurrido y, por el contrario, se ha generado un incremento de ingresos en sede administrativa, donde se creía que se generaría un efecto contrario? Claramente, por sobre expectativas.
Nuestras aspiraciones nos hicieron creer que los TTA serían un lugar donde las maravillosas palabras “ha lugar” y “ha lugar en parte” estarían presentes de manera cotidiana. Pero la realidad demostró lo contrario. Un estudio del Observatorio Judicial señaló que el contribuyente pierde el 70% de las veces en los principales TTA del país, y en un 75% en la Corte Suprema. Entonces al tener expectativas tan altas y enfrentarnos a estos resultados, la decepción se ha hecho presente. Por el contrario, las bajas expectativas que se tenían a la solución de controversias en sede administrativa, no nos permite ver que más del 60% de las RAV y RAF son resueltas de forma favorables a los contribuyentes, según datos entregados por la propia administración tributaria chilena. Parece entonces, que las expectativas nos juegan en contra o al menos no nos permiten comprender el fenómeno.
Expectativas más o menos, fenómenos más o menos. La realidad nos ha golpeado y no nos ha permitido comprender que nuestro sistema de solución de controversias es un sistema, se quiera o no, integrado. Pero integrado no de forma institucional, puesto que existe independencia de ambas sedes, sino integrado desde el punto de vista de cómo deben accionarse, para con ello obtener resultados positivos para quienes los inician.
Así las cosas, lo que ha ocurrido en los últimos años es que estamos en presencia de un “filtro administrativo” que nos permite reducir la litigiosidad, puesto que la autoridad tributaria chilena ha ejercido una correcta labor preventiva a través de sus métodos de solución de controversias. De esta forma, el análisis correcto debe ser desde una mirada amplia, la cual nos permita comprender que, primero, en sede administrativa decaen más del 60% de los actos impugnados y, luego, solo sobre ese 40% restante, más todos aquellos que son conocidos directamente por los TTA, se obtienen resultados positivos en aproximadamente un 30% de las oportunidades. Por lo cual, estamos en presencia de que prácticamente en un 70% de los casos impugnados, los contribuyentes obtienen resultados favorables.
Lo anterior tiene su explicación en que el Servicio de Impuestos Internos, desde la dictación de la Circular N°34 de 2018, ha declarado y ejecutado políticas institucionales que han puesto al contribuyente en el centro de su gestión institucional, lo que ha permitido darle una nueva mirada a su propio actuar, dejando, si es necesario, sin efecto sus actuaciones terminales. Todo ello sumado a planes de fiscalización más eficientes, han transformado la solución de controversias en sede administrativa, un lugar mucho más amable con los contribuyentes, lo que sin duda lo ayuda.
Pero hay que detenerse acá, puesto que esta nueva forma de relacionarnos, no nos debe hacer creer que es mejor recurrir sólo a sede administrativa. Por el contrario, accionar la sede judicial en caso de que sea negativa la respuesta del ente fiscalizador, es vital, para con ello potenciarla y así, seguir teniendo resultados positivos a través de una jurisprudencia mucho más robusta. Las expectativas nos hacen creer que el TTA debe tener un trato más benigno que el que pueda dar la administración tributaria, pero más allá del deseo, lo cierto es que el plan de gestión del cumplimiento tributario ha permeado de forma efectiva en el actuar del SII. Por lo tanto, ha drenado aquellos actos que no deben ser conocidos por los TTA, más bien, que no debieron ser emitidos por la institución fiscalizadora.
Entonces debemos preguntarnos ¿Qué ha generado la baja en los reclamos en sede judicial? Mas allá de las altas expectativas. Tenemos varias respuestas: reajustes legales que sin duda son excesivos; procedimientos más lentos, 35 meses promedio en sede judicial comparado con los máximos 90 días en sede administrativa; y, los mayores costos que significa un proceso más extenso. Sin duda, ninguno de estos puede ser imputados de forma directa a los jueces del TTA y claramente deben ser corregidos vía modificaciones legales.
En esto último hay que hacer una detención, puesto que existe una errada creencia de que los jueces del TTA son responsables de estos malos resultados, digo errada, porque hay que revisar las reclamaciones para entender que los resultados positivos no llegan por arte de magia, o más bien, sin una adecuada reclamación. Basta con detenerse un poco a revisar jurisprudencia para comprender que en muchas ocasiones se han aportado, en diversos juicios de distintos TTA del país, cajas con documentación, pero sin explicar su finalidad para acreditar hechos; cuestionamientos a la actuación de un fiscalizador que no aportan en nada a la pretensión en un procedimiento general de reclamo; falta de explicación de los hechos; etc. Entonces resulta paradójico tener tan altas expectativas en un tercero imparcial, cuando no existe una adecuada reclamación, cuando no se acciona el sistema de impugnación de forma “integrada”; cuando no se analiza el modelo de fiscalización utilizado por el SII, y pese a ello, exijo buenos resultados.
Por lo tanto, podemos concluir que las reclamaciones tributarias en Chile tienen una forma de resolver que sin duda no es perfecta, pero que desde que el SII ha declarado y ejecutado políticas a través de las cuales busca solucionarlas y sumado a planes de fiscalización más eficientes y focalizando sus recursos ante los contribuyentes que generen incumplimientos, ha permitido lograr resultados positivos a los contribuyentes. Así, el sistema de solución de controversias tributarias en Chile se ha transformado en un conjunto de actuaciones que, si los contribuyentes logran accionarlo de forma completa y de buena forma, genera, al menos de forma porcentual, una alta posibilidad de obtener resultados positivos.
Es por ello que, más allá de que nuestras expectativas iban en la línea de tener cada año más causas antes los TTA, lo cierto es que ha ocurrido algo contrario. Pero ello no significa que la resolución de conflictos fracasó, por el contrario, se debe mirar el sistema de impugnación chileno como un todo, no como sedes -tanto la administrativa como judicial- que discuten por quién es el que trata de forma más benigna a sus recurrentes, sino, como una unidad que busca aplicar los principios constitucionales en materia tributaria, de manera efectiva a los contribuyentes y recordando que, al menos, se tiene un 70% de posibilidades lograr éxito. Lo cual, es motivo más que justificado, para tener buenas expectativas.
