Tributación Internacional

Responsabilidad del Estado por el intercambio de información tributaria

Comentario del caso "Aloe Vera" (EE.UU.) en el que se discute la responsabilidad de una administración tributaria por suministrar información falsa en un intercambio de información

Argentina
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TEMAS

Introducción

La confidencialidad de la información objeto de intercambio con fines fiscales es una de las mayores preocupaciones de los contribuyentes. Por esa razón, la OCDE ha establecido las mejores prácticas que las administraciones tributarias debiesen adoptar para garantizar que la información aportada solo sea utilizada para los fines permitidos por el instrumento de intercambio de información.

Cuando el incumplimiento de las normas de intercambio de información tributaria es consecuencia del actuar ilegítimo de las administraciones tributarias surge la responsabilidad del Estado por dicho incumplimiento. En este artículo comentaré un interesante caso de la jurisprudencia de los EE.UU., Aloe Vera of America, Inc. v. United States, que no ha tenido en la región toda la difusión que merece.

El caso plantea la responsabilidad de una administración tributaria como consecuencia del suministro de información falsa que acabó siendo filtrada a la prensa, lo que provocó importantes daños reputacionales y económicos a los contribuyentes involucrados.


Aloe Vera of America, Inc. v. United States

Aloe Vera of America, Inc. (AVA) es una sociedad estadounidense que procesa y vende productos de salud y belleza hechos en base a la planta de aloe vera. Maughan y Yamagata eran dueños en partes iguales y directores de Forever Living Products Japan Inc. (“FLPJ”), una sociedad japonesa que compraba los productos de aloe vera a AVA y los distribuía en Japón. AVA y FLPJ formaban parte del grupo multinacional Forever Living Products, uno de los mayores proveedores mundiales de este producto.

En mayo de 1995 el Internal Revenue Service (IRS), la administración tributaria de los EE.UU., inició una fiscalización de los pagos efectuados por FLPJ a AVA que culminó con un ajuste de más de USD 30 millones a los contribuyentes Rex y Ruth Maughan, su esposa, por los períodos fiscales 1991 y 1992. En julio de 1996, el IRS le propuso a la National Tax Agency (NTA), la administración tributaria de Japón, una fiscalización simultánea que involucraba a Rex y Ruth Maughan, AVA y FLPJ. En las reuniones que mantuvieron los inspectores estadounidenses y japoneses en Phoenix, Arizona, el IRS reveló diversa información y documentos a la NTA.

En octubre de 1999 Rex y Ruth Maughan; Maughan Holdings; Gene Yamagata y Yamagata Holdings, Inc. demandaron a los EE.UU. por los daños y perjuicios derivados de la divulgación no autorizada de información tributaria por parte de funcionarios y empleados del IRS. El monto de la demanda fue de alrededor de USD 52 millones.

Los demandantes alegaron que, en el marco de la fiscalización simultánea, el IRS había provisto de información falsa a la NTA para que esta última prejuzgase sobre la existencia de fraude en la conducta de los demandantes. Dicha información incluía alegaciones sobre la implementación de una maniobra de elusión fiscal -el “Batrax System”- diseñado para traer ingresos a los EE.UU. y erosionar la base imponible de otros países.

Los demandantes destacaron que, como resultado de la información falsa provista por el IRS, los medios japoneses publicaron numerosas noticias en radio, televisión y diarios sobre el ajuste fiscal a FLPJ, las cuales fueron recogidas por medios internacionales. Alegaron que el IRS conocía o debería haber conocido la práctica de la NTA de filtrar información fiscal confidencial a la prensa, proceder que supuestamente era habitualmente utilizado para coaccionar a los contribuyentes. En efecto, dicha filtración de información provocó la culminación de la fiscalización simultánea de ambas administraciones.

Los daños y perjuicios reclamados por los demandantes provenían de la alegada disminución de ventas; el daño de la reputación; la disminución de solicitudes de nuevos distribuidores; la caída del valor de las acciones, etc. Además de los daños económicos, los demandantes reclamaron daños punitivos, alegando que la conducta del IRS fue consciente, intencional y/o de negligencia grave.


Divulgación no autorizada de declaraciones juradas o información de declaraciones

La demanda por daños y perjuicios contra el IRS se basó en lo establecido en la § 7431(a)(1) del Código de Rentas Internas (IRC) de los EE.UU. que regula todo lo concerniente a los daños civiles provocados por una inspección no autorizada o por la divulgación de declaraciones juradas o información de declaraciones.

La § 7431(a)(1) del IRC establece que “[s]i cualquier funcionario o empleado de los Estados Unidos a sabiendas, o por negligencia, inspecciona o divulga cualquier declaración o información de declaración con respecto a un contribuyente en violación de cualquier disposición de la sección 6103, dicho contribuyente puede iniciar una acción civil por daños y perjuicios contra los Estados Unidos en un tribunal de distrito de los Estados Unidos”. Por su parte, la § 6103 del IRC establece las normas sobre confidencialidad y divulgación de declaraciones juradas o información de declaraciones.

El IRS rechazó la acción a través de una moción de desestimación con fundamento en que la acción civil era improcedente, puesto que no había existido de su parte violación a las normas sobre confidencialidad. Sostuvo que la divulgación de información a la NTA había estado amparada por la § 6103(k)(4). Esta norma establece que una declaración o información de declaraciones puede ser divulgada a una autoridad competente de un gobierno extranjero con el que los EE.UU. tenga un CDI u otro convenio o acuerdo bilateral relacionado con el intercambio de información tributaria “pero sólo en la medida prevista, y sujeta a los términos y condiciones, de tal convención o acuerdo bilateral”.

Asimismo, el IRS sostuvo que el intercambio de información resultante de la fiscalización simultánea estaba amparado por el art. 26 del CDI, cuyo primer párrafo establece que:

“Las autoridades competentes de los Estados Contratantes intercambiarán la información que sea pertinente para el cumplimiento de las disposiciones del presente Convenio o para prevenir el fraude o la evasión fiscal en relación con los impuestos que son objeto de la presente Convención. Cualquier información así intercambiada será tratada como secreta y no será revelada a ninguna otra persona (incluido un tribunal u organismo administrativo) que no se ocupe de la determinación, recaudación, ejecución o enjuiciamiento de los impuestos que son objeto de la presente Convención”.

El IRS sostuvo que la información suministrada era información “pertinente” a los efectos del intercambio de información. Afirmó, además, que el CDI ponía en cabeza del Estado requirente de la información -la administración tributaria japonesa- la obligación de preservar la confidencialidad de la información tributaria recibida producto del intercambio.


Responsabilidad del Estado por brindar información falsa

La demanda por daños y perjuicios iniciada por los contribuyentes tuvo un derrotero de casi 20 años por los tribunales federales de los EE.UU. La primera sentencia fue en el año 2000, en la que el Tribunal del Distrito de Arizona rechazó la moción de desestimación solicitada por el IRS, al concluir que los demandantes tenían derecho a reclamar por una divulgación no autorizada de información de declaraciones juradas en los términos de la § 7431.

Luego de sucesivas apelaciones, en 2012 la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito rechazó la petición de juicio sumario interpuesta por el IRS. Concluyó que existía una cuestión de hecho material genuina en cuanto a si el gobierno había divulgado a sabiendas información falsa del contribuyente.

La Corte sostuvo que la información falsa no era información “pertinente” cuyo intercambio estuviese amparado por el CDI. Destacó que uno de los propósitos principales de la § 6103 sobre confidencialidad era la protección contra la divulgación malévola del gobierno. Por tal motivo, concluyó que “la provisión consciente de información falsa nunca puede promover los propósitos de un tratado fiscal”, procediendo una acción en los términos de la § 6103 y § 7431.

De acuerdo con lo expuesto, si una administración tributaria suminstra a otra información que sabe falsa, incurre en responsabilidad independientemente de lo que haga la administración receptora con esa información falsa.

La cuestión consiste en establecer qué debe entenderse por información “falsa”. En este caso, el IRS sostuvo que el ajuste de alrededor de USD 32 millones era una “mera estimación” de buena fe que no podía ser considerada información verdadera ni falsa. La Corte rechazó este argumento al sostener que incluso una estimación puede ser objetivamente falsa si, por ejemplo, el comunicador sabe que dicha estimación puede no ser cierta. Al respecto, destacó que el gobierno no había proporcionado base alguna para sustentar el monto del ajuste estimado.

En 2015, el Tribunal del Distrito de Arizona condenó al gobierno de los EE.UU. a indemnizar a los demandantes por la divulgación no autorizada de información fiscal en los términos de la § 7431.

En base al testimonio de un ex inspector del IRS que había participado del ajuste a AVA, el Tribunal concluyó que el IRS sabía que la información era falsa al momento de intercambiarla con la NTA. Destacó que el IRS había sido lo suficientemente preciso para arribar a una estimación de USD 32.116.000 para los períodos fiscales 1991 y 1992, “llevando consigo una afirmación implícita de que el IRS conocía hechos que le permitían calcular la estimación con ese grado de precisión”.

Los demandantes obtuvieron un resarcimiento económico de USD 1.000, indemnización legal prevista por la § 7431(c). El Tribunal se negó a resarcir a los demandantes por daños reales y punitivos calculados en USD 52 millones. Sostuvo que los demandantes no acreditaron que el ajuste estimado por el IRS hubiese sido la causa efectiva por la cual la NTA decidió iniciar la fiscalización simultánea que concluyó con el ajuste que se filtró a la prensa y provocó los daños y perjuicios a los demandantes. Dicho estándar causal requería que los demandantes probasen que, de no haber sido por el intercambio de información falsa, el daño no se hubiese producido.

En 2017 la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito confirmó la sentencia del Tribunal de Distrito y, en consecuencia, le reconoció una indemnización de USD 1.000 a cada uno de los demandantes. Destacó que la NTA tenía un interés en combatir la evasión fiscal en general, no sólo la evasión que involucrase grandes sumas de dinero. En consecuencia, el ajuste realizado por el IRS -la información falsa aportada- no había sido determinante para que la NTA aceptase realizar una fiscalización simultánea. Agregó que la propuesta de una fiscalización simultánea efectuada por el IRS contenía suficientes detalles sobre el negocio de los demandantes -incluidas “alegaciones provocativas” sobre maniobras elusivas- como para atraer la atención de la NTA, independientemente del monto de la falsa estimación.


Conclusión

El caso Aloe Vera es una importante lección para todas las administraciones tributarias sobre el extremo cuidado y seriedad que deben poner al cumplir las normas sobre intercambio de información tributaria. En caso de que la información suministrada involucre estimaciones sobre ajustes fiscales, dicha información debe contar con un respaldo suficiente, de modo de evitar que pueda ser considerada información “falsa” que comprometa la responsabilidad del Estado que la suministra.

Asimismo, el caso demuestra lo difícil -o incluso fútil- que puede resultar al contribuyente demandar la responsabilidad del Estado por este tipo de incumplimientos. Para garantizar de manera efectiva la confidencialidad de la información objeto de intercambio con fines fiscales es necesario que los contribuyentes puedan tener un rol más activo en la defensa de sus derechos, tanto para prevenir inconductas de las administraciones tributarias como para demandar el resarcimiento de los daños provocados por ellas.


Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan la posición de institución o entidad alguna.