Introducción
Uruguay es una economía pequeña que siempre ha dependido de la inversión extranjera directa a los efectos de lograr un crecimiento económico sostenible. En ese marco, ha utilizado la política de incentivos fiscales (o su contracara de competencia fiscal) en pos de atraer inversiones y últimamente a las personas físicas para residir en el país.
En ese marco, en el presente artículo pretendemos recorrer en forma breve la historia de los incentivos fiscales en el país que nos va a otorgar un contexto histórico y así resaltar la importancia de los incentivos fiscales para entender y explorar las recientes modificaciones en materia de residencia fiscal.
En definitiva, a través de un viejo principio de los incentivos fiscales se modifica y determina un nuevo concepto de residencia fiscal.
Viejo Principio: incentivos fiscales
El intento por atraer inversiones a través de incentivos fiscales data al menos del año 1939 cuando Uruguay intentaba promover una normativa referente a las sociedades “holding” en cuya discusión parlamentaria se puede observar que el principal objetivo de esta normativa era promocionar a Uruguay como un centro de servicios financieros que pudiese ser confiable para los inversores. En dicho reporte, se tomaba como referencia las estrategias en esta materia adoptadas por países como Bélgica, Holanda y Suiza.
Sin embargo, existía una preocupación en el Parlamento de esa época por estas estructuras y por eso uno de los reportes citaba la siguiente frase de Franklin Roosevelt: “la forma de la sociedad holding es de por sí de tal manera que se presta a la clandestinidad, la mala gestión y el fraude”. Como consecuencia, el proyecto no fue aprobado.
Sin perjuicio de lo anterior, en 1948 fue finalmente aprobada la Ley 11.073 que aprobó el régimen de las Sociedades Anónimas Financiera de Inversión (SAFIS). El año de aprobación no fue casual, de hecho, varios historiadores lo vinculan estrechamente con la asunción de Juan Domingo Perón al poder en Argentina en el año 1946 el cual hizo que muchos de sus opositores se interesen en este tipo de regímenes. En ese sentido, según las palabras del Ministro de Hacienda de la época, buscaban hacer de Uruguay financieramente una Suiza de América: “Son tan evidentes las ventajas que ofrece el Uruguay, que las sociedades financieras se empezaron a constituir en el país, aún sin contar con una legislación específica”.
La legislación de las SAFIS se basaba en la experiencia internacional en la materia, principalmente la que provenía de Suiza. En este sentido, la tasa del impuesto fue fijada en consideración con las otras tasas que se imponían a regímenes similares en el resto del mundo. Esto se puede interpretar como uno de los primeros pasos que Uruguay dio en materia de competencia fiscal.
Luego de la experiencia en materia de SAFIS, se produjo la liberalización financiera y del comercio, la globalización, los cambios tecnológicos y la mejora en las comunicaciones a partir de los años 80.
Teniendo en cuenta el antedicho contexto y considerando la necesidad del país de recibir inversión extranjera directa, el país decidió promulgar las siguientes leyes desde el año 1982 hasta 1997: Decreto-Ley 15.322 (secreto bancario), Ley 15.921 (Ley de Zona Franca), la Ley 16.060 (Ley de Sociedades Comerciales) y finalmente la Ley 16.906 (Ley de Inversiones).
Cabe resaltar que, a los efectos de atraer inversiones, Uruguay no solo ofreció incentivos fiscales sino también le dio importancia a preservar su reputación como un país confiable y seguro. Esta idea está vinculada con la relación financiera de riesgo y retorno. Dado a que el país no puede ofrecer grandes ganancias debido a la falta de importantes recursos naturales y al tamaño de su mercado, se compensa con un alto nivel de seguridad jurídica a los inversores.
Nuevo concepto: Residencia fiscal en Uruguay
Marco histórico
En el año 2007 se introdujo el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) que aplicaba el principio de territorialidad por el cual solamente se gravaban las rentas en Uruguay, excluyendo así las rentas en el exterior.
Sin embargo, en el año 2011 a través de la aprobación de la Ley 18.718 se introdujo el criterio de renta mundial para el IRPF, el cual es aplicable para las personas físicas residentes, pero únicamente para aquellas rentas de capital mobiliario (básicamente intereses y dividendos en el exterior).
Los argumentos que fueron establecidos en el Proyecto de Ley estaban basados en elementos de justicia y equidad ya que se argumentaba que era una discriminación gravar las rentas locales y no las del exterior. En este sentido, se estableció que el principal objetivo del gobierno era promover las inversiones locales.
El argumento mencionado puede ser cuestionado en la medida de que solamente las rentas de capital mobiliario obtenidas en el exterior estaban sujetas a imposición mientras otras como los incrementos patrimoniales quedaban excluidas por lo que existía cierta inconsistencia.
Sin embargo, la anterior disposición contravenía con los intereses del entonces presidente José Mujica de atraer extranjeros al país, ya que un individuo en caso de venir al país y convertirse en residente fiscal debía comenzar a pagar impuestos por sus rendimientos en el exterior.
Lo anterior fue la génesis de la aprobación de la Ley 18.910 en el año 2012 por la cual se permitía a aquellos que se convertían en residentes fiscales en Uruguay, que pudiesen optar por no pagar IRPF, por un lapso de 5 años, por los rendimientos de capital mobiliario en el exterior.
Concepto de Residencia Fiscal
La normativa plantea distintas hipótesis que verificadas cualquiera de ellas se considera que la persona reside en Uruguay. Dichas hipótesis son:
i. Permanencia por más de 183 días durante el año civil en Uruguay
En ese sentido se computan las ausencias esporádicas. Una ausencia calificará como esporádica en la medida que no exceda los 30 días corridos, salvo que el contribuyente acredite su residencia fiscal en otro país.
Recientemente la sentencia 179/019 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo determinó que el concepto de ausencia esporádica no debe interpretarse en su tenor literal sino bajo un criterio de razonabilidad a fin de cumplir con el objeto de la norma que es que exista una permanencia en el país.
ii. Que radique en Uruguay el núcleo principal o la base de sus actividades
Se entiende que se radica el núcleo principal o la base de sus actividades cuando el volumen de ingresos generado en Uruguay sea mayor al obtenido en cualquier otro país.
A los efectos anteriores, no se consideran las rentas puras de capital incluso si la totalidad del activo radica en Uruguay.
iii. Que radique en Uruguay centro de intereses vitales
Se presumirá que la persona tiene sus intereses vitales en el país, cuando residan en la República su cónyuge e hijos menores de edad que de ella dependan, siempre que el cónyuge no esté separado legalmente y los hijos estén sometidos a patria potestad. En caso que no existan hijos bastará la presencia del cónyuge.
iv. Que radique en Uruguay sus intereses económicos
Previo al Decreto 163/020 de junio de 2020 se incluían las siguientes hipótesis por el cual se consideraba que una persona radicaba sus intereses económicos en el país:
- Inversión en bienes inmuebles por un valor aproximado de U$S 1.700.000.
- Inversión directa o indirecta en una empresa local por un valor superior a U$S 4.800.000 aproximadamente. Dicha empresa debía contar con un proyecto de interés nacional.
Sin embargo, el Decreto 163/020 incorporó las siguientes hipótesis a los efectos de facilitar el acceso a la residencia:
- Inversión en bienes inmuebles por un valor superior a aproximadamente U$S 380.000, siempre que la misma se realice a partir de julio 2020 y en tanto se registre una presencia física efectiva en territorio uruguayo de 60 días o más durante el año civil.
- Inversión directa o indirecta en una empresa por un valor superior a aproximadamente U$S 1.700.000, siempre que se realice a partir de julio 2020 y se generen, al menos, 15 nuevos puestos de trabajo directo.
Nuevos beneficios
Durante el año 2020 se incorporaron dos cambios respecto a la residencia fiscal en pos de atraer nuevas personas físicas al país. El primero de ellos es el cambio del Decreto 163/020, comentado anteriormente, que reduce los montos requeridos en inversiones en inmuebles y empresas para acceder a la residencia fiscal.
El segundo de ellos es a partir de la introducción de Ley 19.904 de setiembre 2020 que prevé las siguientes opciones de tributación:
- Ampliación a 10 años (antes eran 5) el beneficio de no pagar por los rendimientos en el exterior para quienes adquieran la calidad de residentes fiscales o,
- Tributar por una tasa del 7% en forma indefinida en lugar del 12% actual.
Reflexión final
Tal como se puede apreciar del presente relato, la política de incentivos fiscales parece invariable en el tiempo para Uruguay. El único elemento que puede (y ya pudo) modificarla es la adopción de los estándares internacionales tributarios. Esto implicó reformas tributarias en pos de aggiornarse a la normativa internacional (o mejor dicho evitar sanciones internacionales).
Históricamente, Uruguay ha realizado los incentivos bajo el razonamiento de que los países en base al principio de soberanía son libres de decidir su sistema tributario. Absolutamente TODOS los países del mundo compiten y otorgan beneficios tributarios en pos de obtener mayores inversiones y generar externalidades positivas en la economía.
Sin embargo, en un contexto de globalización y de una economía digital, la cuestión tributaria dejó de ser un asunto enteramente de soberanía nacional bajo el cual cada país podía decidir autónomamente sus decisiones tributarias sin tener en cuenta asuntos extraterritoriales.
Desde esta “pluma” reconocemos cierto escepticismo frente a una verdadera cooperación internacional e incluso dicho escepticismo lo podemos ampliar a otras áreas de cooperación internacional (lamentablemente este artículo se escribe en medio de una pandemia en donde existe un nacionalismo absoluto en pos de conseguir vacunas).
En resumidas cuentas y utilizando alguna metáfora marítima, Uruguay seguirá navegando las aguas de los incentivos fiscales siempre mirando y cuidando de las olas de los estándares internacionales que vengan del exterior y así evitar alguna caída o accidente mejor conocido como sanciones, listados negros, etc.
