La celebración de Convenios para Evitar la Doble Tributación (CDT) ha sido reconocida generalmente como una política tributaria deseable para un Estado, pues se asocia -además del natural efecto de limitar situaciones de doble imposición internacional- con el aumento de la inversión extranjera, la apertura de nuevos mercados, la simplificación en materia de cumplimiento tributario y, por supuesto, la consideración política no menos relevante de aparecer en el contexto internacional como una jurisdicción dispuesta a adoptar estándares y buenas prácticas tributarias generalmente aceptadas. El objeto de la presente columna es presentar algunas reflexiones respecto de la efectiva utilidad que presenta la celebración de CDT para los Estados latinoamericanos, particularmente en el contexto actual de deterioro fiscal ocasionado por la pandemia asociada al COVID-19.
Primeramente, a la hora de iniciar negociaciones para celebrar un CDT con otro Estado es esperable que exista, por lo general, una natural tensión entre otorgar más preponderancia a la potestad de gravar en el Estado de residencia (usualmente asociado a un país de mayor desarrollo económico) o en el Estado de la fuente (comúnmente asociado a países en vías de desarrollo, como es el caso de Latinoamérica). No siempre dicha situación se resuelve, en la práctica, a favor del Estado de la fuente, viendo estos últimos limitada –en algunos casos de manera significativa– su potestad de gravar determinadas rentas.
Por otra parte, la celebración de un CDT por parte de Estados esencialmente importadores de capital –en general, el caso de Latinoamérica- implica igualmente que el Estado de la fuente deba limitar sus potestades tributarias a la hora de gravar, por ejemplo, dividendos, intereses, o ganancias de capital (artículos 10, 11, 12 y 13 del modelo de CDT de la OCDE, respectivamente) que se paguen desde estos países al extranjero.
En este contexto, cabe, por tanto, preguntarse hasta dónde se encuentran nuestros Estados dispuestos a sacrificar su potestad de gravar rentas de fuente nacional; deberá, en mi opinión, evaluarse si el tratamiento tributario de los flujos o inversiones desde Latinoamérica hacia el extranjero acceden a su vez a beneficios tributarios relevantes que ameriten el haber sacrificado –en mayor o menor medida- su potestad tributaria.
Un especial énfasis deberá prestarse al sistema de reconocimiento de créditos por impuestos pagados en el extranjero, el cual, si bien se encuentra regulado en principio en los mismos CDT (sea vía sistema de crédito o exención), los detalles y extensión de los mismos son usualmente materias de norma tributaria local. En muchos casos, existirá la necesidad de mejorar y ampliar nuestras normas domésticas de reconocimiento de créditos por impuestos pagados en el extranjero, de manera de darle una efectiva y amplia aplicabilidad a las disposiciones de los CDT, salvaguardando así que los beneficios de un CDT no sean sólo unilaterales.
Por otra parte, existen elementos coyunturales que no deben pasarse por alto. En efecto, la celebración de un CDT por parte de países latinoamericanos dada su actual situación fiscal podría tener un impacto no menor, particularmente dada la reducción considerable en la recaudación tributaria de los Estados producto de la crisis ocasionada por el COVID-19, cuyos inicios se remontan a un año y medio atrás, siendo su fecha de término aún incierta.
A mayor abundamiento, el informe emitido por la CEPAL denominado “Panorama Fiscal de América Latina y del Caribe” de 2021 ha estimado que los niveles de PIB anteriores a la pandemia no se recuperarán en la mayoría de los países de la región antes de 2023, pronóstico que, en mi opinión, resulta bastante optimista. Asimismo, el estudio reconoce que la pandemia ha implicado la extensión del gasto público en conjunto con una caída en la recaudación tributaria, lo cual se ha traducido en un aumento tanto del déficit fiscal como de los niveles generales de endeudamiento en la región. Según el mismo estudio, América Latina y el Caribe es una de las regiones más endeudadas y presenta el mayor servicio de la deuda externa en relación con las exportaciones de bienes y servicios, el cual se sitúa en el 59%. En atención al deteriorado panorama fiscal de la región, es evidente que limitar aún más la potestad tributaria de sus alicaídas arcas fiscales debe hoy en día evaluarse cuidadosamente.
Otro aspecto a tener presente entorno a la celebración de CDT por parte de países en vías de desarrollo es que actualmente el alcance de sus normas excede largamente el solo evitar situaciones de doble tributación internacional. La última versión del Modelo OCDE de CDT (2017) ha implicado profundos cambios en la concepción que tiene hoy la doctrina y la práctica de los países desarrollados respecto de las finalidades que persigue un CDT, entendiendo algunos autores, incluso, que evitar la doble tributación internacional es sólo uno más dentro de los objetivos que los CDT tienen hoy en día.
Así, por ejemplo, se han incorporado en el último Modelo OCDE de CDT disposiciones orientadas al combate de la evasión fiscal y el uso de esquemas de planificación abusivos (“tax avoidance”, y en particular “treaty shopping”), la no discriminación, la introducción de mecanismos de solución de controversias en materia tributaria e intercambio de información, entre otros.
En este sentido, a modo meramente ilustrativo, la efectiva implementación de mecanismos de solución de controversias en materia tributaria o el intercambio de información comprendidos en un CDT supone una administración tributaria robusta tanto desde el punto de vista presupuestario como de recursos humanos, así como también con altos índices de digitalización en sus procesos, lo cual supondrá un importante desafío para la región. Así las cosas, en la medida que no existan importantes esfuerzos de algunos Gobiernos y Congresos destinados a actualizar sus normas y dotar de recursos a sus administraciones tributarias, numerosas disposiciones de sus CDT serían, en la práctica, sólo letra muerta.
Por otra parte, si miramos los CDT como herramientas jurídicas destinadas a distribuir –o más bien limitar– la potestad tributaria de los Estados es útil dar un vistazo a las nuevas tendencias en la materia a nivel internacional. No podemos dejar de mencionar en este punto los recientes trabajos desarrollados por la OCDE/G20 (bajo su nuevo formato denominado “Inclusive Framework”) comprendidos en los denominados Pilares 1 y 2.
Dichas propuestas tienen por objeto, por una parte, reasignar potestades tributarias de gravar determinadas rentas, radicándolas en aquellas jurisdicciones donde efectivamente se crea valor (i.e. donde se desarrolla la actividad económica en cuestión) por parte de las empresas multinacionales. Por otra parte, estas propuestas tienen por finalidad establecer un impuesto corporativo mínimo global de 15%, determinado país por país -es decir, de manera opuesta al funcionamiento de GILTI en los Estados Unidos de América, cuyo funcionamiento en la práctica ha sido problemático-.
En el marco anterior, pareciera que la posibilidad de delimitar las potestades tributarias de los Estados se encontrará más gobernada en los próximos años por amplios acuerdos multilaterales –para lo cual pareciera haber hoy cierto consenso político internacional- antes que por acuerdos bilaterales (i.e. CDT), cuyo alcance es evidentemente más acotado. Si bien puede argumentarse que los CDT no desaparecerán, no debe desconocerse que su contenido podrá venir fuertemente determinado en el futuro por acuerdos multilaterales, cuyo contenido podría no siempre encontrarse alineado con los intereses de un Estado en particular. En otras palabras, los intereses de las principales potencias mundiales -que en la práctica han liderado estas negociaciones multilaterales- podrían no estar siempre alineados con los intereses de los Estados de nuestra región.
En suma, las ideas presentadas en esta breve columna no pretenden en caso alguno soslayar el positivo efecto que han tenido, en general, los CDT tanto a nivel doméstico como a nivel internacional.
En el caso particular de mi país, Chile, la amplia red de CDT con la que cuenta ha contribuido de manera importante a la apertura y desarrollo de nuestra economía. Sin perjuicio de lo anterior, deben tenerse presente las diferentes circunstancias tanto estructurales como coyunturales de nuestra región, así como del mundo, las cuales podrían implicar que, en determinados casos, la suscripción de un CDT pudiera no tener los efectos que inicialmente se esperaban. La celebración de un CDT es ciertamente un hecho destacable, sin embargo, debe ir acompañado de una agenda ambiciosa en materia económica, así como de esfuerzos importantes de parte de nuestros Gobiernos para su efectiva implementación.
Finalmente, el contexto político pareciera inclinarse en la actualidad más hacia el multilateralismo que al bilateralismo en materia de tributación internacional. Ello implicará, en mi opinión, que las reglas aplicables en la materia vendrán dadas ya no tan sólo de la negociación bilateral entre dos Estados en base a un Modelo de CDT, sino que, en gran medida, por amplios acuerdos multilaterales, cuyos efectos y alcances están aún por verse.
