La reciente creación de la “Participación en el Incremento del Valor del Suelo” a través de la Ley 31313 (publicada el 25 de julio de 2021), adicionalmente al sinsabor que esta nueva exacción legal ha dejado en el sector inmobiliario y de bienes raíces del Perú, el cual venía reclamando medidas estatales reactivadoras de la economía, ha abierto un debate dogmático sobre la naturaleza jurídica de tal creatura, cuyo centro de gravedad es su constitucionalidad. Así, mientras algunos sostienen que se trata de un impuesto, otros entienden que se está frente a una contribución, existiendo opiniones que niegan su naturaleza tributaria.
¿Qué creó realmente la Ley 31313? Lo primero que debe tenerse en cuenta, es que se trata de una Ley sancionada por el Congreso de la República y que dispone una obligación que es, sin duda alguna, pecuniaria. Si bien dicha Ley no reconoce la naturaleza tributaria de la “Participación”, resulta incuestionable que esa es su esencia, pues genera ingresos públicos que financian una función pública, y que se derivan de la ejecución de obligaciones ex-lege. Dados los rasgos antes aludidos que perfilan la naturaleza tributaria de esta obligación, queda pendiente determinar la especie tributaria que ella supone. Para ayudarnos en esa labor, consideramos necesario revisar los elementos de la hipótesis de incidencia que fluyen de los artículos de la Ley, y que, en apretada síntesis se muestran a continuación:
Aspecto Material: El incremento del valor del suelo al valor comercial adicional que se origina por las externalidades positivas directas o indirectas que generan proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado.
Aspecto Personal: Propietario del inmueble que se haya visto beneficiado del incremento del valor del suelo.
Aspecto Temporal: Período comprendido entre la adquisición del predio y; a) el de la recepción de obras de habilitación urbana, b) el de la solicitud de la conformidad de obra de la edificación correspondiente, o c) aquél en el que se realicen actos que impliquen la transferencia del dominio del inmueble.
Aspecto Espacial: Predios ubicados en las jurisdicciones distritales y provinciales del territorio del Perú.
Base imponible: El incremento del valor comercial del suelo, el que será determinado por las Municipalidades Provinciales, quienes establecerán, por ordenanza, el porcentaje de participación que se imputará al incremento de valor comercial generado, la cual no será menor al treinta por ciento (30%) ni mayor al cincuenta por ciento (50%) del incremento del valor comercial por metro cuadrado. A efectos de fijar la tasa de participación se tomará en consideración las calidades urbanísticas del área sujeta al incremento del valor del suelo, según las previsiones establecidas en el Reglamento.
Sujeto activo: Gobiernos locales (municipalidades distritales y provinciales).
Destino de los fondos:
1. Financiamiento de obras para la provisión de agua y saneamiento.
2. Construcción y mantenimiento de equipamiento urbano y comunitario.
3. Creación y mantenimiento de espacios públicos y áreas verdes.
4. Fomento de programas y proyectos de vivienda de interés social.
5. Protección y promoción de patrimonio cultural, natural y paisajístico.
A mirada experta, se entiende la razón de la diversidad de opiniones que este tributo viene generando entre los especialistas peruanos; una entropía de elementos que se conjugan de manera confusa.
Quienes ven en la “Participación” un impuesto, lo hacen en el entendido que lo que grava el tributo es una capacidad contributiva representada en un incremento patrimonial, que es una de las formas de entender la renta, como manifestación directa de la riqueza. Empero, no es una nota característica de los impuestos su destinación, lo que, en el caso en análisis, se indica con precisión.
Por su parte, quienes proclaman su naturaleza de contribución, entienden que el hecho generador es el beneficio -al que la norma señala oblicuamente como externalidades positivas- que el propietario del predio estaría obteniendo de actividades estatales. Sin embargo, una atenta lectura del aspecto material nos revela que el incremento en el valor comercial del predio no necesariamente deriva de una obra pública, sino inclusive de proyectos privados. Y aún en el caso de vincularse a externalidades positivas de actividades estatales, la recaudación por la “Participación” no se destina a financiar los gastos de la obra o servicio que motivaron el beneficio, sino a otros distintos expresamente tarifados en la Ley. Las contribuciones son tributos afectados, siendo que su finalidad radica en el financiamiento de la obra que justifica su implementación.
Estas breves digresiones permiten advertir la naturaleza ambivalente del tributo en comentario, y que pone en debate la existencia de especies tributarias distintas a las tres clásicas. La “Participación” es un tributo híbrido, que tiene elementos de impuesto y trazos de contribución; grava una manifestación de riqueza (la renta incremento patrimonial) que se experimenta por obras estatales o privadas, pero se destina su recaudación a actividades expresamente indicadas, vinculadas al desarrollo urbano.
Este tipo de híbridos requiere de un profundo análisis, a los efectos de determinar los principios constitucionales que informan la potestad tributaria del Estado en el momento de su creación y en la etapa de aplicación. Existiendo impuestos que gravan la renta obtenida por la enajenación de predios, la imposición de tasas superiores al 30% del incremento del valor comercial luce potencialmente confiscatoria, así como preocupante desde la perspectiva del principio de reserva de ley, la derivación que hace la Ley a que sean los Gobiernos Locales los que la reglamenten vía ordenanzas municipales.
Pero, el obstáculo constitucional más claro -e importante- que no se ha tenido en cuenta al crear este tributo, es que de acuerdo con el segundo párrafo del art. 79 de la Constitución Política del Perú, el Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.
