En el comienzo del año 2010 se promulgó la Ley N° 20.420 que modificó el Código Tributario con la finalidad de “explicitar los derechos de los contribuyentes”. Un título que nos puede hacer concluir de manera errada que, pese a que pareciera ser un tema muy reciente, forma parte del ordenamiento jurídico desde mucho antes. Hoy, a más de diez años desde su inclusión en el Código Tributario, la Ley N° 21.210 ha realizado una actualización o más bien un upgrade de estos derechos, pasando de 10 a 19 y profundizando en muchos de ellos la precisión que se necesita para su correcta aplicación.
Sin duda que la primera pregunta que podríamos hacernos tiene relación con su importancia ¿la ampliación de los derechos, es el mayor avance en la materia de los últimos años? Bajo una perspectiva simplemente numérica, la respuesta es obvia. Un si rotundo. Pero al revisar el tema, desde una óptica amplia, esto es, al analizar la relación tributaria entre la administración y el administrado, más que decir tan livianamente un si rotundo, podemos señalar que existe un avance inconmensurable en la materia, puesto que pese a que siempre existirán quienes lo encuentren insuficiente, no deben existir dudas de que el sistema tributario tiene sus reglas claras respecto a los derechos de los contribuyentes y su forma de protegerlos, lo que permite una fácil comprensión, pero más importante aún, una eficaz herramienta de defensa, en caso de que estos los sientan vulnerados. De esta forma, el sistema tributario chileno es un ordenamiento jurídico mucho más certero que el de ayer.
Entrando a revisar los nuevos derechos, más bien, al analizar este nuevo decálogo, es necesario señalar que el legislador contempló los derechos que históricamente conocíamos y agregó nuevos. Pero lo que a mi juicio se roba la atención de todos los que ejercemos en esta área del derecho, no puede ser otra cosa que la inclusión del recurso de resguardo. Esta nueva herramienta -que tiene por objeto la cautela de todas las garantías señaladas en el artículo 8 bis del Código Tributario-, permite de una forma ágil y expedita, que cada persona que sienta vulnerados sus derechos, pueda recurrir ante el superior jerárquico de quien ha generado dicha infracción, con la finalidad de dejar sin efecto la actuación realizada u ordenar la realización de alguna actuación con el objeto de restaurar dichos derechos.
De esta forma, la aparición de este nuevo recurso le da un realce a un tema que quizás en su primera década de vida -al menos explicita- no había pasado de ser un artículo más en el Código Tributario, pero que ahora ha pasado a ser la piedra angular en toda la relación tributaria que se genera entre el sujeto activo y pasivo. Así las cosas, los derechos de los contribuyentes han obligado a la administración, por primera vez, a responder en su misma sede administrativa -sin necesidad de entrar al fondo de la materia debatida- de eventuales vicios en el procedimiento, lo que generara en el Servicio de Impuestos Internos, la necesidad de mantener una constante revisión y actualización de su actuar. Esto a su vez, tendrá un impacto directo en la mejora en la calidad de la actuación terminal emitida por dicha institución.
Pero si aún esto no fuese suficiente, el legislador ha establecido para quien sienta desconfianza en que la misma administración tributaria sea quien analice su propio actuar, la posibilidad de recurrir ante el Tribunal Tributario y Aduanero, ya sea de forma directa o luego de conocer la respuesta entregada por el Servicio de Impuestos Internos, para que este pueda revertir la vulneración alegada por el contribuyente.
Volviendo a los derechos, que es el tema que nos convoca, resulta claro que podemos categorizarlos en dos grandes grupos; por una parte, aquellos que tienen la finalidad de mantener una relación cordial y efectiva entre los sujetos de la obligación tributaria; y, por otra parte, los derechos de carácter sustancial, que tienen por objeto garantizar el ejercicio de la labor fiscalizadora del Servicio de Impuestos Internos, pero bajo ciertos límites previamente señalados por el legislador. Sin embargo, son estos límites los que generan la gran controversia, no por que no se respeten, por el contrario, siempre existe una preocupación por el respeto de los mismos -tanto por los contribuyentes, como por la administración- pero esa delimitación muchas veces resulta muy difícil de establecer, lo que obviamente genera la gran pregunta para las partes involucradas ¿dónde termina la labor de fiscalización de la administración tributaria y dónde comienza el respeto de las garantías?
Me imagino que la respuesta a esta pregunta tendrá tantas alternativas como lectores de estas líneas, pero sin duda que la dictación de la Circular N°12 de 2021 por parte del Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, vino a dejar en claro que los derechos de los contribuyentes no son un simple un catálogo que debe estar visible en todas las dependencias de atención de público de la administración tributaria chilena, tal como se detalla en la referida Circular, sino el primer paso en este nuevo acuerdo por una relación mas horizontal entre los sujetos de la obligación tributaria.
Sin lugar a duda, de los nuevos derechos incorporados, los más atractivos o los que generan mayor debate son el N°4 y N°5 del decálogo, puesto que son estos los que generan la gran pregunta ¿Dónde termina la facultad de fiscalización? Sin duda que, para la administración tributaria, lo respuesta es clara, esta facultad debe ser poderosa, fuerte y enérgica. En cambio, para los contribuyentes, la respuesta se encuentra en las antípodas. Nadie puede culpar ni a uno, ni a los otros; el primero, el funcionario, dará su respuesta porque su formación y su trabajo así lo han desarrollado; y, el segundo, el sujeto pasivo, señalara que nadie quiere verse expuesto a una fiscalización tributaria, o más bien, de ningún tipo.
Pero entonces el tener respuestas tan opuestas ¿nos garantiza un futuro distópico? Sin duda que no. No hay que ser alarmistas. Simplemente debemos demorar un poco y volver al comienzo de todo. Para ello, resulta necesario revisar la introducción que realiza el Director Nacional en la ya citada Circular N°12 “…Sobre la materia, el Servicio de Impuestos Internos, desde la dictación de la Circular Nº41 de 26 de julio de 2006, sostenidamente ha incorporado como elemento central a su quehacer institucional los derechos de los contribuyentes, lo que se ha visto refrendado por sucesivas reformas, tanto a nivel de instrucciones como en el Código Tributario”. De esta forma, queda claro que la instrucción que emana de la máxima autoridad tributaria chilena, no es otra que comprender que los derechos de los contribuyentes no son solamente lo señalado en el artículo 8 bis del Código Tributario, son un conjunto de principios que tienen por finalidad informar los valores del sistema tributario nacional, lo que nos permite concluir que su aplicación va más allá de lo que es la fiscalización, sino que informa todo el actuar funcionario para con los contribuyentes.
Es por esta razón, que hoy encontramos referencias en el Código Tributario a procedimientos que el mismo legislador se ha encargado de señalar que no son procesos de fiscalización y respecto de los cuales existe la obligación de acompañar y orientar al contribuyente, con la finalidad de evitar que se generen diferencias de impuestos. Incluso, se ha señalado que, en caso de existir devoluciones en favor de los contribuyentes, debe serles informado, lo que demuestra que, para la autoridad tributaria, las declaraciones van acompañadas de sustento legal.
Pero si no fuese suficiente con haber creado un recurso que se encargue de proteger los derechos de los contribuyentes, o si tampoco fuese suficiente, después de la grandilocuencia utilizada en la Circular N°12, debemos incorporar un nuevo ingrediente a la protección de los contribuyentes, la creación de la DEDECON. Es cierto, esta nueva institución no tendrá todas las facultades que muchos aspiraban que tuviera, pero sin duda que generará un avance en este nuevo trato del que he hablado, puesto que por primera vez existirá una institución que generará un contrapeso a la administración tributaria chilena. Como lo señale previamente, no tendrá todas las facultades que se quisiera, pero tendrá una muy potente, la facultad de mediación, la cual permitirá resolver de manera directa y extrajudicial los conflictos de tengan los contribuyentes con la administración tributaria de manera gratuita.
De esta forma, el legislador ha entregado a los contribuyentes la posibilidad de tener este apoyo institucional, con el objetivo -no menor- de fortalecer la confianza recíproca entre el contribuyente y la autoridad tributaria, incentivando buenas prácticas de fiscalización y cumplimiento tributario, lo cual tendrá como resultado un incremento en la recaudación, tan importante en estos momentos.
La DEDECON tendrá que ganarse su espacio, puesto que no será sencillo negociar contra una institución de trayectoria y excelencia como es el Servicio de Impuestos Internos, pero tendrá todas las oportunidades para demostrar que su llegada era más que necesaria en el mundo actual. Así como avanzan las cosas hoy por hoy, no sería extraño que en la próxima década estemos conversando de cuanto ha crecido y las innumerables facultades que tiene la DEDECON, puesto que claramente la legislación comparada apunta a robustecer y mejorar estas instituciones día tras día.
Si alguien cree que el barco de los derechos de los contribuyentes ha zarpado y ya no puede subirse, se equivoca, se detiene en cada muelle y hay capacidad para todos. Lo importante es comprender que más allá de su número o su profundización, éstos son fundamentales para poder dar el justo equilibrio en una relación tributaria donde los contribuyentes siempre estarán en una posición desventajosa frente al estado, pero que cada día que pasa o más bien con cada reforma que se promulga, esta brecha se ve disminuida. Además, la administración tributaria, sistemáticamente en sus instrucciones ha establecido la necesidad de elevarlos y protegerlos, lo cual es señal inequívoca, de que más que una declaración de buenas intenciones, los derechos de los contribuyentes son y serán el pilar fundamental en una relación horizontal entre contribuyentes y la administración tributaria chilena, lo que constituye un “new deal” en la interacción de las partes.
