Impuestos

La receta de la tributaria: Lo bueno y lo feo de la reforma en Colombia

Análisis del proyecto de reforma tributaria en Colombia en virtud del cambio de gobierno

Colombia
Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin

TEMAS

Colombia estrena Presidente. Gustavo Petro ocupará la Casa de Nariño para el período constitucional 2022-2026. El Gobierno entrante se ha trazado una ambiciosa agenda social y económica que, inevitablemente, implicará la discusión de un nuevo proyecto de reforma tributaria en el seno del Congreso de la República. El pasado 8 de agosto, el Ministro de Hacienda José Antonio Ocampo radicó ante la Cámara de Representantes el proyecto de Ley 118 de 2022 Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social”, el cual contiene un paquete importante de modificaciones al régimen tributario colombiano.

A continuación, presentamos una síntesis de las principales propuestas en materia del impuesto sobre la renta y el patrimonio, con algunas reflexiones críticas que nutran al debate político.


Impuesto sobre la renta para personas jurídicas

Uno de los objetivos esenciales del Gobierno es la eliminación gradual de los beneficios tributarios injustificados que representan una pérdida importante en el recaudo (2,5% del PIB), con el fin de cerrar la brecha entre la Tarifa Nominal de Tributación, esto es, la fijada por la Ley y la Tarifa Efectiva de Tributación que se calcula una vez que se han aplicado las deducciones y exenciones procedentes. Para ello, se ha planteado la revisión de regímenes especiales como los vigentes para las rentas hoteleras y de economía naranja, entre otros. 

El reporte de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios creada por la Ley 2010 de 2019 concluyó que el sistema tributario colombiano concede demasiados beneficios fiscales cuyos costos exceden ampliamente sus bondades e incluso son contrarios a los principios constitucionales de equidad y justicia (p. 11 y 12). Por lo cual, sugirió la reforma al régimen del impuesto sobre la renta para personas jurídicas mediante la ampliación de la base gravable y la disminución de la Tarifa Nominal de Tributación, lo cual involucra, necesariamente, la eliminación de los beneficios tributarios que tienen una justificación deficiente en nuestro ordenamiento.

Si bien el objetivo del Gobierno se alinea con las recomendaciones de la Comisión en el sentido de propugnar por la eliminación de beneficios, la Tarifa Nominal de Tributación para las sociedades no fue objeto de revisión, lo cual es contrario a la tendencia de los países OCDE en donde la tarifa de tributación para las personas jurídicas tiende a ser menor a la de las personas naturales. Esta circunstancia, adicionalmente, puede afectar la inversión en el país si se considera el aumento en la tarifa efectiva de tributación del binomio socio-sociedad. La revisión y supresión de los beneficios fiscales es una oportunidad única para reducir la Tarifa Nominal del impuesto de renta corporativo que el Gobierno debe aprovechar.

A pesar de lo anterior, el artículo 69 del Proyecto de Ley es un acierto en la protección de los derechos de los contribuyentes. La Corte Constitucional colombiana ha reconocido que, si bien no puede hablarse de derechos adquiridos en materia tributaria, el principio de confianza legítima derivado del artículo 83 de la Constitución obliga al legislador a considerar los intereses de aquellos contribuyentes que han accedido a un beneficio tributario, en la espera de que las reglas de juego preestablecidas no sufran modificaciones abruptas e intempestivas, en su perjuicio (Sentencia C-604/00). Para ello, ante la derogatoria o modificación de las normas fiscales,el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación”(Sentencia C-007/02), mediante el establecimiento de regímenes de transición y la adecuación de los medios necesarios para el cumplimiento de la nueva norma.

En virtud de lo anterior, la derogatoria de los beneficios tributarios debe ser verdaderamente gradual y el legislativo debe propender a establecer regímenes de transición (grandfather clauses en el derecho anglosajón), que permitan que los contribuyentes que ya han accedido a los tratamientos preferenciales los conserven por cierto límite de tiempo, que puede corresponder a la vigencia inicial del beneficio o a un término prudencial para la adaptación a la nueva norma. Lo anterior no es solo una exigencia constitucional sino un imperativo para evitar reclamaciones contra el Estado, en ejercicio de la acción de reparación directa1 y una verdadera garantía para los derechos del contribuyente. La cláusula de transición del Proyecto de Ley responde a esta necesidad, lo cual será importante para quienes hubiesen accedido a beneficios tributarios con anterioridad.


Impuesto sobre la renta para las personas naturales

El informe de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria de 2016 dictaminó que, en Colombia, las personas naturales no tributaban en función de su capacidad económica por múltiples razones, entre otras, por la desgravación de los dividendos, vigente para entonces, y los altos beneficios al ahorro financiero (p. 53). La Ley 1819 de 2016, que recogió varias de las recomendaciones del informe, introdujo en el ordenamiento el sistema de cedulación en el impuesto sobre la renta para las personas naturales en virtud del cual los individuos deben clasificar sus ingresos en tres cédulas, (con las modificaciones de la Ley 2010 de 2019: general, que incluye las rentas de trabajo, de capital y no laborales, de pensiones y de dividendos) y, adicionalmente, adoptó el gravamen a los dividendos que ha sufrido modificaciones a lo largo del tiempo.

Por otro lado, con la Ley 1607 de 2012, la tasa del impuesto complementario de ganancias ocasionales se redujo de la tarifa general del impuesto sobre la renta a una especial del 10%. La exposición de motivos de la Ley explicó que el recaudo del tributo era demasiado bajo debido una tendencia importante a la elusión explicada por la alta tarifa, por lo cual, la reducción de la tasa incentivaría la revelación de las transacciones económicas y evitaría el abuso. La medida, de acuerdo con el Gobierno, resultó positiva en la medida en que los contribuyentes declararon el impuesto de ganancias ocasionales con una mayor habitualidad.2

El Proyecto presentado por el Gobierno plantea la eliminación, al menos en la práctica, del sistema de renta cedular para las personas naturales y de las tarifas diferenciales del impuesto complementario de ganancias ocasionales y del impuesto a los dividendos, en un retorno al sistema de renta global. El efecto práctico de dicha medida será la inclusión de las rentas de pensiones, de dividendos y de ganancias ocasionales en la determinación ordinaria del impuesto, pues las rentas de capital ya se gravaban en conjunto con las de trabajo, en la cédula general.

Frente a lo primero, la eliminación de la cedulación para las rentas de pensiones debe ir de la mano de la modificación de la exención hoy vigente que asciende a las 1000 UVT mensuales (aproximadamente USD 106.057 anuales), como atinadamente se plasma en el Proyecto. La Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios estableció que el tratamiento especial para las pensiones era contrario al principio constitucional de equidad (p. 183), impresión que compartimos plenamente pues la exención es demasiado amplia y beneficia a los sujetos con mayor capacidad contributiva que son quienes generalmente logran generar un ahorro suficiente para obtener una mesada pensional tan cuantiosa.

La disminución en el monto exento no desmejoraría a los pensionados de clase media y tendría sentido en el marco de los sistemas internacionales, en donde las pensiones se gravan bien a nivel del aporte, del ahorro o de la mesada, circunstancia que no ocurre en Colombia precisamente debido a la exención del artículo 206 del Estatuto Tributario. Debe recordarse que, a pesar de ser ahorro, la mesada pensional es una situación que interesa al derecho tributario al ser una manifestación de capacidad contributiva.

Sin embargo, los contradictores de dicha disminución consideran inconstitucional el Proyecto, esto, en el entendido que si bien son cuantiosas las pensiones que se buscan gravar, no se puede ni debe olvidar que estamos hablando de un ahorro hecho por personas que al momento de percibir dichas pensiones se encuentran ante la constitucion y las leyes en estado de vulnerabilidad.

En relación a lo segundo, esto es, la eliminación de la tarifa diferencial de las ganancias ocasionales, el argumento en favor de su supresión es que quienes se benefician directamente del regimen preferencial son las personas más ricas, y que, además, se generan “arbitrajes” que permiten la adopción de esquemas para categorizar los ingresos que originalmente deberían tributar por el sistema ordinario como “ganancias ocasionales”, no siempre de forma ortodoxa. En contraposición, los defensores de la tarifa reducida argumentan que ésta contribuye al crecimiento económico al promover la inversión. Al respecto, estimamos que el alza en la tarifa de las ganancias ocasionales puede impulsar la adopción de esquemas elusivos y decantar en la pérdida en el recaudo logrado desde la modificación de la tarifa a partir de 2013. Imprimir equidad al régimen del impuesto complementario de ganancias ocasionales puede lograrse a través de otras medidas tan diversas como la revisión de las bases gravables, la creación de tarifas progresivas e incluso el fortalecimiento de la actividad fiscalizadora de la Administración Tributaria, sin que sea necesario el retorno al régimen que aplicaba Colombia hace una década, que durante tanto tiempo fue sinónimo de elusión.

De hecho, a nuestro parecer, el Proyecto desincentiva la inversión nacional y extranjera en el entendido que elimina de las ganancias ocasionales no gravables a las utilidades provenientes de la venta de acciones de una sociedad abierta en la Bolsa de Valores de Colombia, esto, cuando dicha enajenación no represente más del 10%. Dicha eliminación afecta principalmente al accionista minoritario de dichas sociedades que así como a aquellos extranjeros que utilizan el mercado de capitales como un vehículo de inversión relámpago para percibir utilidades. El Gobierno por su parte argumenta que dicha exención no contribuye a la inversión en el mercado de capitales y que de hecho violenta la igualdad accionaria entre sociedad inscritas y no inscritas en la Bolsa de Valores de Colombia.

Finalmente, frente al tratamiento diferencial del impuesto a los dividendos, el gravamen a tarifa general resulta absolutamente inconveniente. El sistema clásico de tributación vigente en Colombia para los dividendos materializa la doble imposición económica, en donde la utilidad corporativa vuelve a pagar impuestos en cabeza del accionista, por lo que la ampliación de la tarifa acentuará el efecto de doble imposición, con posibles efectos adversos que pasan por el desincentivo de la inversión y, más importante aún, de la formalización en una economía como la colombiana. En ese sentido, las tarifas diferenciales se justifican para mitigar el efecto de doble imposición y salvaguardar, una vez más, el principio de equidad tributaria, lo cual no implica que el régimen no pueda ser revisado en otros elementos, conforme lo estimó la Comisión de Expertos en su momento.


Impuesto al patrimonio

Otro de los objetivos tasados en la propuesta de reforma tributaria del presidente electo Gustavo Petro es la implementación de un impuesto al patrimonio líquido de las personas naturales, que ha existido en nuestra historia en numerosas oportunidades.  La propuesta tiene como objetivo ampliar la base de contribuyentes a través de una reducción del hecho generador del impuesto, que pasaría de COP$5.000.000.0003 a COP$2.737.000.000. Los argumentos en favor y en contra del impuesto al patrimonio han sido ampliamente discutidos en otros escenarios. Del Proyecto de Ley llaman la atención: i) el cambio en las reglas de valoración de las acciones en la determinación de la base gravable del impuesto, y ii) la articulación de la noción de beneficiario efectivo con el hecho generador del tributo.

De conformidad con los artículos 69 y 272 del Estatuto Tributario, el valor patrimonial de las acciones corresponde a su costo fiscal, esto es, su precio de adquisición con las posibilidades de ajuste que permite la Ley. Con la reforma, para efectos del impuesto al patrimonio, las acciones entrarán a declararse por su valor intrínseco, correspondiente al patrimonio líquido dividido entre el número de acciones en circulación. Lo anterior tiene profundas implicaciones para los contribuyentes pues: i) la base gravable puede aumentar notablemente, al considerar un valor que traslada indirectamente la situación patrimonial de la compañía al accionista, que no necesariamente es sinónimo de capacidad contributiva y que puede deteriorar las condiciones para la inversión, y ii) se generarán asimetrías con obligaciones de otros impuestos como el de renta, en donde la regla del costo fiscal seguirá siendo aplicable, para lo cual la Administración Tributaria debe estar preparada a efectos de racionalizar sus poderes de fiscalización.

Por otro lado, el hecho de que los beneficiarios efectivos deban reportar sus activos en la declaración del impuesto al patrimonio puede desincentivar mecanismos de planeación legales con vehículos y estructuras en donde materialmente no se tiene el control ni la disposición de los activos. Nuevamente, el reto será para la Administración Tributaria, quien debe entender el alcance y diferencias entre el patrimonio y los ingresos, para evitar situaciones arbitrarias.

El debate está en el orden del día y esperaremos a qué puerto llega el impuesto al patrimonio una vez que se apruebe la Ley.


Conclusiones

La elección del presidente electo Gustavo Petro ha colocado en la agenda del día la necesidad de una nueva reforma tributaria en Colombia. El paquete de propuestas que se conoce a la fecha encuentra ideas interesantes y provechosas para el recaudo tributario, como, por ejemplo, la eliminación gradual de los beneficios tributarios que responde al llamado de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios y es acorde con los principios constitucionales de equidad y justicia y el establecimiento de un régimen de transición para quienes han accedido previamente a los beneficios. Sin embargo, deja de lado una oportunidad única para reducir la Tarifa Nominal del impuesto de renta corporativo y mitigar los efectos de las modificaciones al régimen de dividendos para atraer nuevas fuentes de inversión.

En lo que toca a la reforma al régimen del impuesto sobre la renta de las personas naturales compartimos plenamente el impulso en la agenda gubernamental por morigerar la exención hoy vigente para las rentas de pensiones. No obstante, estimamos inconveniente la modificación al régimen tarifario de las ganancias ocasionales y los dividendos, por los riesgos (ya comprobados) de elusión y el desincentivo a la formalidad empresarial, sin obviar el fenómeno de doble imposición económica que se agravaría con el retorno al sistema de renta global.

Por último, frente al impuesto al patrimonio, el nuevo método de valoración de las acciones puede entrañar situaciones ajenas al principio constitucional de capacidad contributiva. Así mismo, junto con la articulación del impuesto al patrimonio con la noción de beneficiario efectivo, las reglas aplicables a la base gravable del tributo constituirán un desafío para la Administración Tributaria, pues en el impuesto sobre la renta se continuarán aplicando las normas antiguas. Estaremos a la espera de las discusiones que empiezan ahora en el Congreso de la República.


[1] Consejo de Estado. Sentencia de 31 de agosto de 2015 C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Exp. 22637.
[2]Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. Informe Final Presentado al Ministro de Hacienda y Crédito Público. 2015, p. 59.
[3] Tradicionalmente, las Leyes que han implementado el impuesto al patrimonio o riqueza han previsto una base de COP 5.000.000.000 en el hecho generador.