Tributación Internacional

¿Cuál es la mejor forma de gravar el impacto ambiental?

Análisis de las diferentes alternativas para gravar el impacto ambiental, con especial énfasis en la propuesta de una tributación sostenible de los beneficios empresariales

Brasil
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TEMAS

El uso de la tributación como una herramienta contra las actividades económicas que producen impactos negativos en el medio ambiente, tal como el cambio climático, finalmente cobró relevancia en la agenda internacional. Uniéndose a las Naciones Unidas (ONU), que venía trabajando en la preparación de un manual sobre el impuesto al carbono para los países en desarrollo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recientemente publicaron un informe conjunto sobre diferentes mecanismos de fijación de precios del carbono, los que fueron seguidos por la propuesta de la Comisión Europea del 14 de julio de 2021 para la introducción de un ajuste en la frontera para productos de intensa emisión de dióxido de carbono. Un modelo fiscal consciente del medio ambiente se hace hoy más necesario que nunca teniendo en vista tanto los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) como el Acuerdo de París y, aun a nivel regional, el European Green Deal.

Este comentario comienza por analizar la idea de “impuestos verdes” para luego contrastarlos con la propuesta recientemente presentada por algunos investigadores, consistente en utilizar la tributación del consumo con fines ambientales a través de la reforma del impuesto al valor agregado (IVA). Habiendo planteado estas consideraciones iniciales, se expone, a continuación, una nueva forma de pensar la tributación ambiental que consideramos más adecuada, mediante un impuesto enfocado en la renta empresarial, pero específicamente dirigido a combatir los impactos nocivos en el medio ambiente.


Impuestos verdes

Las recientes propuestas de la ONU, FMI, OCDE y Comisión Europea son similares al proponer medidas regulatorias de desincentivo a la producción o consumo de bienes y servicios que resultan en daños ambientales, especialmente la emisión de gases de efecto invernadero. Cuando tales medidas son de carácter tributario, la estrategia más común adoptada por los gobiernos ha sido la de imponer un recargo a los precios de los productos nocivos para el medio ambiente, con el fin de encarecerlos y, de esa manera, reducir su uso. En la práctica, los impuestos verdes funcionan como un instrumento punitivo, tales como los ampliamente utilizados impuestos específicos sobre el consumo de tabaco, alcohol y otras actividades consideradas socialmente perjudiciales -de ahí que, a veces, son llamados “impuestos del pecado”.

La principal justificación no es propiamente generar ingresos adicionales para el Estado -aunque esto puede ser un fundamento complementario- sino utilizar la tributación como una forma de regulación dirigida a moldear los comportamientos y obligar a los responsables de generar externalidades negativas a internalizar costos, en línea con la teoría del economista Arthur Pigou de principios del siglo pasado. Por lo tanto, el impuesto al carbono puede verse como una forma moderna de “impuesto pigouviano”, pero que tiene como objetivo cumplir con el principio consagrado del derecho ambiental del contaminador-pagador. Como impuesto regulatorio, su principal efecto es corregir fallas de mercado que permiten a algunos disfrutar de la explotación del ecosistema sin asumir los costos correspondientes a la destrucción ecológica.


Del impuesto al carbono al IVA ambiental

Siguiendo una lógica similar a la descripta más arriba, pero buscando alcanzar a todo tipo de bienes y servicios con algún impacto ambiental, los especialistas han propuesto reformar el IVA para que pueda servir a la sostenibilidad. Una idea interesante en este sentido es el denominado Damage VAT (DaVAT). La originalidad de este modelo está en que, en lugar de aplicar diferentes alícuotas a productos sostenibles y no sostenibles, propone el recálculo de precios con el fin de componer la base de cálculo del IVA, de manera que se incluyan los costos de degradación ambiental. Por tanto, los autores de esta propuesta sugieren el uso de la técnica de evaluación del ciclo de vida en lo que respecta a la cuantificación de los impactos ambientales de cada bien comercializado. Se trata de una metodología científica internacional estandarizada que revisa a lo largo de toda la cadena de suministro, cuáles son las consecuencias que se producen en el medio ambiente, desde la extracción de materias primas, pasando por todas las etapas de fabricación y otras fases de adición de valor, hasta el consumo final y disposición del producto.

El DaVAT es el resultado de la combinación de tres elementos: un IVA uniforme de alícuota única y baja, aplicado de manera generalizada a todo tipo de bienes o servicios; un recargo que refleja el daño global de cada bien y servicio, calculado según estudios genéricos de análisis del ciclo de vida; y otro recargo para compensar a determinados países por problemas ambientales, sociales o éticos específicos. Como se puede observar, el DaVAT, aunque más abarcativo que un impuesto al carbono, también está enfocado al consumo, pudiendo también calificarse como un impuesto de tipo pigouviano, ya que propone la internalización de los costos ambientales a través del gravamen de ciertos productos o actividades que presentan resultados ambientales nocivos.


De la tributación sostenible del consumo a la tributación sostenible de la renta empresarial

Si el objetivo final de las propuestas de tributación sostenible es hacer que los responsables del riesgo ambiental paguen por la externalización de los costos a las generaciones presentes y futuras, tiene mucho más sentido tratar de localizar la fuente de los beneficios producidos por la participación en actividades económicas nocivas para el medio ambiente, para luego someter dichos ingresos a una tributación más gravosa. Es que, si bien los consumidores pueden beneficiarse de la explotación ambiental al tener acceso a productos más baratos, hay que acordar que los mayores beneficiarios (y grandes contaminadores) son las empresas que lucran con la producción y consumo de productos no sostenibles, ya que dejan de soportar parte de los costos de su negocio.

Por ejemplo, cuando una empresa contamina un río en el ejercicio de sus actividades de producción, reduce su costos -que son trasladados a la comunidad local- aumentando, por consiguiente, sus ganancias. Esta porción de su rentabilidad no es el resultado de características únicas de un mercado eficiente y competitivo, como la innovación y el emprendimiento, sino que corresponde a la mera posibilidad de que los costos se externalicen a otras personas. 

Por eso, pensamos que la vía más adecuada para la tributación ambiental es la de un impuesto a los excedentes de ganancias sostenibles (sustainable excess profits tax, SEP tax) que grave las ganancias derivadas de la explotación ecológica. Esta forma especial de tributación no alcanzaría a todos los tipos de ganancias empresariales, que ya están gravadas regularmente por el impuesto sobre la renta. Por el contrario, recaería sólo sobre una parte de las ganancias que corresponde a lo que los economistas llaman “renta económica” (rents), es decir, aquella que excede todos los costos económicos involucrados en la realización de negocios y la creación de riqueza (es decir, costos de trabajo y capital, costos de oportunidad, etc.).

En economía, la noción de rents simboliza una cantidad capturada por un agente cuando éste tiene acceso a un recurso por menos de su valor. Por ejemplo, si las personas que desean trabajar por $10/hora ganan un salario de $12/hora, eso significa que están extrayendo $2 de rents de esa relación laboral. Por otro lado, si su salario es de solo $8/hora, entonces son los empleadores los que se benefician de un ingreso económico de $2.

Sobrecargar la parte de las ganancias corporativas vinculada al uso de los recursos naturales sin la debida compensación por el daño ambiental generado no solo es adecuado desde el punto de vista de la sostenibilidad, sino que también es una forma de tributación económicamente eficiente. Los economistas, en general, están de acuerdo en que, incluso a alícuotas extremadamente altas, la tributación de las rentas económicas no interfiere con los niveles de producción, inversión o consumo. Por otra parte, esta forma de tributación puede ser considerada más justa que el tradicional impuesto sobre la renta corporativa porque capta mejor la capacidad contributiva, promoviendo la progresividad con respecto a la renta de las personas jurídicas.

Al aplicar una alícuota más elevada exclusivamente a las rentas económicas resultantes de la externalización de los costos ambientales, el SEP tax serviría como un mecanismo importante para compensar a las poblaciones más afectadas, permitiendo que retornen al público los recursos obtenidos de la degradación ambiental. También serviría como una forma de igualar los costos de las actividades sostenibles y no sostenibles para que estas últimas no obtengan una ventaja competitiva injusta.

Cabe tener en cuenta, sin embargo, que un impuesto de este tipo no es del todo una novedad, dada la existencia en el pasado de numerosos impuestos sobre los beneficios extraordinarios en todo el mundo, introducidos durante el período de las dos guerras mundiales. Otros ejemplos incluyen el impuesto sobre los beneficios inesperados (windfall taxes), como en los EE.UU. durante los años 80 y en el Reino Unido durante los años 90, así como los llamados impuestos sobre los ingresos económicos de los recursos (resource rent taxes) vigentes en varios países en la actualidad.

De hecho, el SEP tax combina elementos de estas y otras propuestas, demostrando ser plenamente factible su implementación, aunque de manera unilateral. Se acerca al impuesto al carbono debido a su enfoque en el impacto ambiental, se aproxima el Damage VAT ya que también utiliza un análisis de ciclo de vida para la identificación de los costos externalizados e incluso se emparenta al plan de la OCDE para la economía digital en la medida en que parte de la idea de que los beneficios empresariales pueden ser efectivamente separados en diferentes categorías a efectos de gravarlos.


El que contamina debe pagar, pero ¿dónde?

Una última razón que justifica enfocar las discusiones sobre la tributación sostenible en los beneficios empresariales es la de asegurar que los Estados más afectados por el emprendimiento dañoso obtengan los ingresos fiscales correspondientes al daño ambiental. Con un impuesto al consumo, los Estados de destino de los bienes y servicios, que no son necesariamente los más afectados negativamente, son los que recaudan la mayor parte. Así, un mecanismo de ajuste de carbono, como propone la Comisión Europea, acabaría trayendo mayores ingresos fiscales a la Unión Europea, con poco impacto en términos de recaudación fiscal para otros países del mundo que sufren de la actividad empresarial predatoria. Un SEP tax permitiría que los ingresos fuesen asignados a los Estados de producción o explotación, con el fin de ser reinvertidos en la corrección de los problemas del medio ambiente causados en sus territorios.

La razón por la cual sólo la tributación de la renta permite tal resultado puede explicarse a partir de la lógica de la legislación en materia de precios de transferencia. De acuerdo con ese sistema, los Estados pueden ajustar los precios y reasignarse las ganancias de las multinacionales para reflejar los verdaderos costos de fabricación de un determinado producto. Así, al combinar el análisis del ciclo de vida con la metodología denominada location savings, prevista en las Directrices de precios de transferencia de la OCDE, es posible encontrar cuál sería el precio sostenible de un bien o servicio, a partir de la redefinición de costos que incluyen la parte ahorrada por la empresa con la contaminación del medio ambiente.

Ya no es posible ignorar los efectos desastrosos del cambio climático y otros problemas ambientales provocados por las oportunidades de las que disponen determinadas empresas para explotar el planeta sin responsabilizarse de las consecuencias dejadas a sus habitantes. Tampoco parece haber dudas de que la tributación es una herramienta importante para combatir este tipo de comportamiento destructivo. Dadas las discusiones internacionales en curso sobre cómo mejorar el impuesto sobre la renta de las empresas, ha llegado el momento de reflexionar sobre cómo hacer que los impuestos sobre las ganancias corporativas sean más sostenibles.


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